di Fabrizio STARACE
Sono oltre 3,1 milioni in Italia le persone che presentano limitazioni, a causa di problemi di salute, nello svolgimento di attività abituali e ordinarie: sono persone anziane, con disabilità, persone con problemi di salute mentale e/o dipendenze, o con disturbi del comportamento, che hanno bisogno di progetti personalizzati di intervento sul piano terapeutico, riabilitativo, assistenziale, tutelare. Ma serve una delega per il governo unitario di tutta l’area dell’integrazione sociosanitaria.
Anche il PNRR, come l’intera programmazione sociale e sanitaria degli ultimi vent’anni, affida alle politiche sociali e sanitarie compiti sostanzialmente convergenti, auspicandone l’integrazione nel rispetto dell’unitarietà e della centralità della persona.
Si tratta di una strategia che ha mostrato ampi limiti applicativi. Riteniamo che la realizzazione del PNRR fornisca una straordinaria occasione per porre mano alla riforma strutturale del maggior ostacolo al buon funzionamento del welfare territoriale italiano: la persistente frattura tra sociale e sanitario.
Ciò avviene anche in quelle aree che, per evidenza scientifica e dettato normativo, sono caratterizzate dalla inscindibilità degli apporti professionali sanitari e sociali e dalla indivisibilità dell’impatto sugli esiti. Sono oltre 3,1 milioni in Italia le persone che presentano limitazioni, a causa di problemi di salute, nello svolgimento di attività abituali e ordinarie: sono persone anziane, con disabilità, persone con problemi di salute mentale e/o dipendenze, o con disturbi del comportamento, che hanno bisogno di progetti personalizzati di intervento sul piano terapeutico, riabilitativo, assistenziale, tutelare.
Gli atti normativi nazionali e regionali riconoscono questo dato e sottolineano l’importanza di promuovere l’integrazione sociosanitaria a livello istituzionale, gestionale, professionale, disciplinando il reciproco coinvolgimento di Enti Locali e AA.SS.LL. nella programmazione e nella valutazione dei servizi sociosanitari.
La necessità di un governo unitario dell’integrazione sociosanitaria
È illusorio – e la realtà lo dimostra – pensare che l’impulso all’intervento attivo ed integrato, proveniente dal D.Lgs 229/99, dalla L. 328/00 e dai LEA, possa essere recepito e adottato in maniera abituale da servizi sanitari e sociali strutturalmente organizzati e gestiti in maniera autonoma e separata.
La parcellizzazione e la separazione degli interventi e una rigida delimitazione delle competenze sono favorite dall’assenza di una programmazione unica nazionale e regionale, dall’accumularsi di provvedimenti legislativi a favore di gruppi in grado di esprimere maggiore visibilità e pressione, da criteri di valutazione del bisogno non sempre coerenti. Inoltre, ai LEA Sanitari (che includono gli interventi sociosanitari) non corrispondono i LEA delle Prestazioni Sociali; le fonti di finanziamento – specie nel settore sociale – sono incerte, e la ripartizione delle rispettive quote di spesa col settore sanitario è fonte di elevata conflittualità.
Per questi motivi, in un recente intervento sottoscritto conE. Amaturo, P. Barbieri, A. Gaudioso, E. Giovannini, C. Gori, abbiamo propostola definizione di una delega per il governo unitario di tutta l’area dell’integrazione sociosanitaria, a partire dalla assegnazione delle competenze nei dicasteri del prossimo Governo, come priorità per procedere verso le riforme necessarie al buon uso delle risorse europee. Potrebbe in questo modo assumere carattere di ordinarietà l’uso di strumenti come il Budget di Salute che mirano a comporre, a valle, la frattura esistente a monte tra i due sistemi.
Le risorse
Le risorse per dare compiuta attuazione al governo unitario dell’integrazione sociosanitaria sono quelle già impegnate per le attività, i servizi e le misure economiche che compongono l’offerta di assistenza da parte di Stato, Regioni e Comuni cui si aggiungeranno nei prossimi 6 anni quelle derivanti dai Fondi del Piano Next Generation EU.
Le prime sono ricavabili dai report statistici che Istituzioni ed Agenzie pubbliche producono con sufficiente regolarità sulla spesa pubblica per l’intera area sociosanitaria:
1) il monitoraggio delle attività sanitarie e sociosanitarie per la long term care (LTC), in regime residenziale e semi-residenziale (Ministero della Salute, ISTAT);
2) la più aggiornata ricognizione del Servizio Studi della Camera sui fondi per le Politiche Sociali;
3) i dati dell’Osservatorio INPS sull’erogazione di assegni di accompagnamento.
Con la prudenza imposta dai differenti criteri per l’identificazione del target e dai diversi metodi di aggregazione della spesa, è possibile stimare in oltre 20 Mld di euro all’anno la spesa attualmente impegnata per l’assistenza alle persone con limitata autonomia. Se si considerano inoltre le misure straordinarie adottate nell’ultimo anno per far fronte alla crisi pandemica e gli stanziamenti autonomamente deliberati a livello regionale e comunale, l’ammontare complessivo della spesa è certamente più elevato. Ad esempio, la sola Regione Emilia-Romagna destina dal proprio bilancio 450 Mln di euro per la cura di anziani e persone con disabilità gravi.
Le risorse del Next Generation EU previste nel PNRR (ver. del 12 gennaio 2021) sono: 1) quelle per la Missione 5 Inclusione e Coesione, componente 5.1 Politiche per il lavoro, in cui sono appostati 7,50 Mld di euro (in parte già anticipati dal Fondo Sviluppo e Coesione) cui attingere anche per interventi di formazione/inclusione lavorativa di persone con disabilità; 2) quelle per la Missione 5 Inclusione e Coesione, componente 5.2 Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore, in cui sono appostati 3,83 Mld di euro per Servizi socioassistenziali, disabilità e marginalità e 2,80 Mld di euro per Housing sociale; 3) quelle per la Missione 6 Salute, componente 6.1 Assistenza di prossimità, in cui sono appostati 7,0 Mld di euro per Casa della Comunità e presa in carico della persona, Casa come primo luogo di cura, Assistenza domiciliare, Sviluppo delle cure intermedie.
Appare evidente che le risorse già impegnate e quelle che verranno rese disponibili con i Fondi Europei sono adeguate a far compiere al Paese un significativo salto di qualità nella direzione di un welfare inclusivo, generativo, motore di ripresa e resilienza. A patto che le stesse vengano utilizzate in un sistema di governance unificato che superi i limiti, i confini di competenze e le autoreferenzialità attuali.
Gli strumenti
Il superamento della separatezza tra sociale e sanitario per il governo unitario dell’area sociosanitaria può trovare applicazione concreta se si accompagna alla contestuale riforma di alcuni necessari strumenti. Ne evidenziamo tre di carattere strategico.
In pieno accordo con quanto argomentato da Gori, Guaita, Motta, Pesaresi e Trabucchi nella Proposta per il PNRR avanzata dal Network per la Non Autosufficienza (NNA, 2021), vanno unificate “in un unico momento e in un’unica commissione le odierne diverse valutazioni per l’accesso dei non autosufficienti alle misure del welfare pubblico: quelle delle unità valutative multidimensionali per fruire dei servizi e degli interventi del welfare locale, e quelle per richiedere l’indennità di accompagnamento, la certificazione di handicap e le altre prestazioni e agevolazioni INPS”.
Occorre inoltre estendere e generalizzare a tutti i beneficiari di interventi sociosanitari integrati l’adozione del progetto personalizzato integrato, esteso dall’Unità di Valutazione Multidimensionale cui partecipano responsabile del caso e assistente sociale dell’Ambito sociale/comune.
In questo contesto vanno armonizzati e coordinati interventi, servizi e risorse sociali e sociosanitari, compresa da un lato l’indennità di accompagnamento, dall’altro le risorse della comunità, del volontariato e degli enti del terzo settore, in condivisione con la persona e/o i suoi familiari. Come suggerito dal NNA (2021), “anche i percettori della sola indennità di accompagnamento devono avere la possibilità di ricevere un progetto personalizzato, previa richiesta della persona e/o dei familiari”.
Tutte le riforme vanno sottoposte a monitoraggio e valutazione di impatto. A tal fine è necessario prevedere “un sistema nazionale di monitoraggio dei servizi e degli interventi per le persone non autosufficienti, contraddistinto da una visione globale delle diverse tipologie di offerta esistenti (servizi domiciliari, semi-residenziali e residenziali, indennità di accompagnamento)” (NNA, 2021).
Come si è visto, i dati disponibili sono attualmente dispersi tra numerosi sistemi informativi (NSIS, ISTAT, INPS). La loro confluenza in una piattaforma informatica nazionale sovraordinata, che li ricomponga in un archivio organico, consentirà finalmente la quantificazione della popolazione target, una più equa ripartizione delle risorse (evitando ad esempio la duplicazione di interventi da parte di enti diversi) e l’indispensabile valutazione di efficacia ed efficienza.
Fabrizio Starace
Direttore del Dipartimento di Salute mentale e Dipendenze patologiche dell’AUSL di Modena e Presidente della Società Italiana di Epidemiologia Psichiatrica. Dal 2019 è componente del Consiglio Superiore di Sanità. Nel 2020 è stato nominato nella Task Force di esperti in materia economica e sociale della Presidenza del Consiglio dei Ministri per fronteggiare l’emergenza Covid-19.
Riferimenti
E. Amaturo, P. Barbieri, A. Gaudioso, E. Giovannini, C. Gori, F. Starace – Il Recovery Plan ricomponga la frattura tra sanità e sociale – Il Sole24Ore, 9 febbraio 2021.
C. Gori, A. Guaita, M. Motta, F. Pesaresi, M. Trabucchi – Costruire il futuro dell’assistenza agli anziani non autosufficienti in Italia – Network Non Autosufficienza (NNA), 27 gennaio 2021.
10 febbraio 2021
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